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王景新的博客

发展中国论坛(CDF)副主席

 
 
 

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国务院批准享受政府特殊津贴专家。现为浙江师范大学农村研究中心主任、研究员,区域经济学省重点学科负责人。主要社会兼职:中国农业经济法研究会常务理事,中国农村合作经济管理学会理事,中国(海南)改革发展研究院学术委员,浙江省农业经济学会副会长,浙江中国乡村社会史研究会副会长,中南财经政法大学客座教授,青岛农业大学合作社学院客座教授。曾任海南省人大常委会农村工委委员,中国(海南)改革发展研究院院长助理,海南省经济学会副会长等职。

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王景新:温州“强镇扩权”的探索及启示  

2010-08-15 08:54:31|  分类: 学术会议 |  标签: |举报 |字号 订阅

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在2010发展论坛“中国城镇化的问题与对策”主题研讨会中发表主题演讲

  农博网 陶媛摄

王景新:温州“强镇扩权”的探索及启示 - 王景新 - 王景新的博客

 

  “2010发展中国论坛”2010年8月7日在北京中国科技会堂隆重开幕。浙江师范大学农村研究中心主任、教授王景新在论坛的第二单元——“中国城镇化的问题与对策”专题研讨会中发表《温州“强镇扩权”的探索及启示》的主题演讲。

王景新教授详细阐述了浙江省温州市“强镇扩权” 的背景及作法。温州市通过一系列的改革,扩大了镇级经济社会管理权限,成功地“把几个规模比较大的镇,按照城市的功能来建设和管理”,把一些特大型的镇率先建设成“发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的现代化小城市”,开创了中国特色的“镇级市”的城镇化新概念。

  一、温州“强镇扩权” 的背景及作法

  1、什么要“强镇扩权”?

  用温州发改委的话说“就是解决乡镇责大权小的问题”。温州市经济强镇数量多、发展快、经济实力强,镇级权限的财权、事权无法实现对特大城镇建设和数十万人口提供充足的公共服务和有效管理,导致基础设施、教育、文化、医疗、人口管理等严重滞后。

  2009年温州入选浙江百强镇12个:

  14永嘉县瓯北镇,22乐清市乐成镇, 27乐清市虹桥镇 ,28鹿城区南郊乡

  30乐清市北白象镇,41苍南县龙港镇,48瑞安市莘塍镇,64平阳县鳌江镇

  72瑞安市塘下镇,80平阳县昆阳镇,83龙湾区瑶溪镇,99苍南县灵溪镇

  2009年温州市入全国千强镇32个,其中500名前的28个:

  21浙江乐清市柳市镇118.0,101永嘉县瓯北镇 93.5,132苍南县龙港镇 87.0

  165瑞安市莘塍镇 84.6,67瑞安市塘下镇 84.4,173乐清市虹桥镇 83.9

  190乐清市乐成镇 82.2,196 鹿城区双屿镇 81.8,209平阳县昆阳镇 80.7

  252平阳县敖江镇 76.7,286平阳县水头镇 75.0,307乐清市北白象镇 73.7

  354苍南县灵溪镇 71.3,424龙湾区瑶溪镇 68.3,467永嘉县桥头镇 66.3

  483瓯海区瞿溪镇 66.0,487龙湾区沙城镇 65.8,490龙湾区状元镇 65.7

  496鹿城区藤桥镇 65.6。(上述排列中顺次为:名次、单位、得分)

  2、“强镇扩权”的目标和主要措施

  文件:温州市委、市政府颁布《关于推进强镇扩权改革的意见(温州发[2009]57号)。选择全市五个经济强镇作为强镇扩权改革第一批试点镇。

  目标:“其实就是把几个规模比较大的镇,按照城市的功能来建设和管理”(温州发改委,2010) ;把这些特大型镇率先建设成“发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的现代化小城市”。

  内容:扩大镇的经济社会管理权限

  ——县政府和各职能部门权力下放。“县(市)政府主管局派驻强镇建分局(财政[地税]、人事劳保、规划建设、环保、监察、国税、工商、质监、国土资等9个)”。县主管局授权,分局对实行自主审批、处罚,县局备案。

  ——镇党委书记入县(市)委常委;镇长副县级,列席县(市)政府常务会议。

2010年7月9日瓯北镇9个分局率先挂牌

  3、“强镇扩权”的条件

  试点5镇都不是县(市)政府所在地,但都是温州市经济强镇、大镇。

  ——“温州的浦东”永嘉县瓯北镇。镇域面积128平方公里,73个行政村,12个社区,户籍人口13万人,流动人口22万人;建成区30平方公里。2009年末地区生产总值113.5亿元,财政收入17.5亿元,农民人均纯收入17018元。

  ——“中国第一座农民城”苍南县龙港镇。1984年建镇。镇域面积83平方公里,建成区16平方公里,总人口30万(户籍人口25.4万) ,其中非农人口13.3911万,2009年财政收入9.47亿元,工业产值在工农业总产值的占比98.6%。

  ——“百年重镇”平阳县鳌江镇。镇域面积102平方公里,建成区10.8平方公里,常住人口15万,辖8个社区、59个行政村。2009年全镇总产值110亿元,财政收入8.87亿元,农村居民人均纯收入10852元。

  ——“中国汽摩配件基地”瑞安市塘下镇。镇域面积83平方公里,建成区9.25平方公里。辖89个行政村,常住人口17.47万人,外来人口17万人;2009年地区生产总值76.59亿元,财政总收入12.95亿元,农民人均纯收入13949元。

  ——“中国低压电器王国”乐清市柳市镇。总人口30万,镇域面积49.88 平方公里,建成区面积12.8平方公里,2009年地区生产总产值376亿元,财政总收入17.37亿元。(数据均来源各镇政府工作报告)

  按照国务院相关标准[1],5镇人口、城镇规模、经济总量及结构、财政收入等,均达到设市标准,甚至达到了中等城市水平[2]。

  5镇的人口都在20万人以上,建成区面积都在10平方公里以上,地区总产值都在100亿元上下(柳市镇376亿元),财政收入9-20亿元(占所在县(市)比例都在30%以上,其中瓯北镇占永嘉县的70%)第二三产业比重都超过了80%。

  [1]人口密度350人/平方公里以上的县,撤县设市的标准:政府驻地所在镇总人口不低于12万人,其中非农人口不低于10万人;全县国内生产总值不低于60亿元,财政收入不少于3亿元;第二产业、第三产业产值在国内生产总值中的比重达75%以上;城区公共基础设施和社会服务设施较为完善。(每平方公里人口密度为100人至350人的县设市的标准更低一些。)

  [2] 城市一般分四类:特大城市100万上;大城市50-100万;中等城市20-50万;小城市20万以下。

  二、温州“强镇扩权”的重要意义

  温州“强镇扩权”引起广泛关注

  ——赞成者认为:“镇级市”改革石破天惊;符合国家确定的城镇化发展方向和经济社会发展的规律。……

  ——反对者认为:“镇级市”是更名作秀,并不适合我国国情;“只能满足几个大镇的虚荣心,对于行政改革没有任何意义”;势必加剧我国市制的混乱局面。……

  ——参见《南方日报》“温州将试点镇级市惹争议专家称可在体制上突破”(人民网 2010.3.17);浙江日报“温州五强镇扩权试点引热议,‘镇级市’效果尚待检验(2010.4.1);新华社温州5.19电,温州破冰‘镇级市’改革,目标奔向现代小城市”。……

  作者支持温州市“强镇扩权”改革:

  1、“镇级市”是非常有创意的新概念,它既具中国特色,又有国际意义。 “镇级市”只是温州人对“强镇扩权”的一个比喻。温州“强镇扩权”,既没有将“镇”更名为“市”,也没有作秀,而是实实在在地通过一系列配套改革,让镇级政府能够承担建设和管理城市的职能,推动城镇向城市转型。如果一定要将“强镇扩权”概括为“镇级市”改革,我认为这是一个非常有创意的新概念。

  理由:

  ——“镇级市”为建制镇和城镇型居民区向中小城市转型找到了新途径。按照我国现行城乡划分标准理解,城镇人口包括城市人口、镇和城镇型居民区(指常住人口2000以上,居民中非农人口占70%以上的大型矿区、林垦区、风景名胜区、科研单位、高等院校所在地)。经过改革30多年的快速发展,我国一些建制镇、城镇型居民区已经具备了小城市形态,新阶段需要新体制。

  ——“镇级市” 不仅是对乡镇政权治所地城镇化现实的认可,是对我国城镇体系的完善;更是对中国乡村城镇化历史的充分尊重。我国乡村小城镇起源有四:起于(商品交换)城郊和乡村的“草市”(目前欠发达地区仍然有 “赶场”或“赶街” 习惯,是草市的活化石);起源于军镇(城市以外的军事据点和戍守单元;起源于工商业产业集聚(乡镇企业异军突起推动小城镇发展);起源于(公社)乡镇政权治所,因此在省级市、地级市、县级市之下,可能形成“镇级市”。

  ——“镇级市”扩展了乡村城市化的道路,具有国际意义。国际上的“乡村城市化”,一是“指人口从城市向乡村流动”(逆城市化);二是 “指乡村空间缓慢的城市化过程”(法。皮尔、麦尔兰,Pierre Merlin);三是 “指城市思想、观念和生活方式向乡村地区扩散的社会变动过程” (美。帕辛 M.Paecione)。中国乡村城市化事实上包含了中心城市的辐射和带动,城市边缘区发展成卫星城市,乡村小城镇或集聚乡镇企业、或确立为经济开发区及基层政权的治所,而获得了快速城市化的机遇。中国乡村城市化是中心城市、城市边缘区、乡村“三维区域”相互作用、交流和影响的发展模式,绝非单纯地“人口向城市转移”一条道。

  2、“镇级市” 的创建,上接“小城镇、大战略”,下启中国乡村城镇化的新阶段,符合时代的要求。

  理由:

  ——“小城镇、大战略”是费孝通先生率先提出的。1980年代初人们关注小城镇建设,“主要是从农业专业化、农村发展及农民的转移与致富的角度来看这一问题的”。

  —— 十五届三中全会重申“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的大战略”,当时考虑:一是乡镇企业快速发展必须向小城镇集聚;二是通过小城镇化解农村劳动力回流问题;三是通过小城镇发展刺激国内需求(胡必亮,光明日报,1999.4.23)。

  —— 十一届全国人大常委会第十三次会议提出“积极研究完善设立县级市的标准,把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇),适度改设为市”。其意图:一是通过“稳步推进城镇化扩大内需”,二是要通过加快小城镇的基础设施建设来“提高城镇综合承载能力”;三是要“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”因此要“放宽中小城市和城镇户籍限制”。(周婷玉等,新华网北京2010年2月28日电)

  3、“镇级市” 建设是解决“三农”问题最重要的途径,是城乡一体化的重要任务和内涵。

  理由:

  —— “小城镇、大战略”主要是从关注“三农”的角度提出来的,时至今日,仍要坚持把小城镇建设作为解决“三农”问题的必由之路。

  —— “城乡一体化”也是为解决“三农”问题提出来的,其重点是“三农”现代化,不能仍将其引向“城市偏向”的老路上去。

  —— 农民进城有许多条艰辛之路,通过“镇级市”进城,最便捷、成本最低、权益最有保障。通过高考、招工招干“鲤鱼跳龙门”之路越走越窄;通过买户口“改头换面”的进城之路堵塞了;通过“产业工人”之路“打工”进城成本太高、数量太小;到小城镇就业、创业,就地城市化的道路越走越宽广。

  三、温州“强镇扩权”的启迪

  1、能否将“全国千强镇”逐步建成“镇级市”

  全国百强镇有条件开展“强镇扩权”试点,应允许其探索创建“镇级市”的途径和办法。

  2009年全国百强镇第100名的广东南海区大沥镇(现为街道办)总面积125.77平方公里,户籍人口26.2万人,32个村委会和12个社区居委会。2008年,全镇地区生产总值290.7亿元;工业总产值653.3亿元,税收总额36.39亿元,可支配财力收入15.37亿元,农民人均纯收入11893元。这表明,全国百强镇都具备了设市条件,并可形成中小城市(20-50万人)。

  用10年时间,逐步将我国千强镇中的前300——500名建成“镇级市”,到2020年,我国的城乡一体化格局将基本形成。

  2009年全国千强镇中,第307名的乐清市北白象镇(工贸重镇),镇域而积63.62平方公里,辖94个行政村、3个居委会,常住人口12万人。2009年工业总产值200.23亿元,税收总额10.47亿元,其中国税收入5.6亿元。这表明,全国千强镇的前300名,基本具备了设市条件和规模。

2、加快乡村城镇化的步伐,推进我国的城市化

  目前,“世界平均国际化水平为47%,发达国家和地区约为75%,发展中国家在38%左右,最不发达国家为22%”(《长三角年鉴2009》P754)。

  中国城市化率:到2009年末,13.35亿人口中,城镇人口为6.22亿人,城镇化率为46.6%(2009年国民经济和社会发展统计公报)。

  长三角城市化水平(《长三角年鉴2009》P754 )

  ——上海市:2008年为87.5%

  —— 江苏省:2008年为54.3%

  —— 浙江省:2008年为57.6%

  如果“把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇),适度改设为市”。毫无疑问,可以完善中国特色的城镇体系,提高我国城市化进程和水平。

  3、我国未来的城市化应突出“县镇城市化”

  城市化中片面强调“向城市转移”是有害的。农村土地、劳动力和资本向城市过度转移,导致农村中小城镇“空壳”以及欠发达地区农村的衰落,这种局面应该尽快扭转。“新型城市化”含义之一应该是加快“县镇城市化”。

  纠正“城乡一体化”进程中的一些偏向。需要申明:

  城乡一体化的不是单纯的城市化(诸如“解决三农问题就是要减少农民,减少农民就要加快发展城市”等逻辑是不全面的);城乡一体化的重点是加快农业、农村和农民的现代化,加快县镇城市化。

  城乡一体化不是城乡资源统分统配,想拿就拿;更不是强势集团继续剥夺“弱势群体”的借口。

  当前要特别警惕和遏制打着“一体化”幌子“圈地”,打着解决“三农”问题的幌子剥夺农民权益的新方式、新手段。

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